Содержание
Правовой статус должностных лиц таможенных органов является важным звеном при регулировании не только внутригосударственных общественных отношений, но и внешнеэкономических. Нормы права о государственной службе и нормы, определяющие правовой статус государственных служащих, являются основой для добросовестного и своевременного исполнения должностными лицам таможенных органов своих обязанностей. Именно должностные лица являются носителями государственно-властных полномочий. С их помощью реализуются и приводятся в действие различные законы, постановления Правительства, приказы ФТС России, нормативно-правовые акты иных ведомств, а также обеспечивается должное функционирование законодательства в таможенной сфере.
Правовой статус должностных лиц таможенных органов определяет подчинённость их друг другу, обеспечивает гарантиями при осуществлении профессиональной деятельности. Эффективный результат данной деятельности зависит от того, обеспечены ли должностные лица всеми необходимыми условиями в рамках соответствующего правового статуса. Следовательно, любые пробелы, коллизии, противоречия в нормах об их правовом статусе способны нарушить весь механизм реализации государством своих полномочий.
В настоящее время в сфере регулирования статуса должностных лиц таможенных органов существуют проблемы как теоретического, так и практического характера. Дискуссионными в науке являются вопросы понятия должностного лица, соотношения видов государственной службы в таможенных органах и другие. В этой связи исследование проблемы административно-правового статуса должностных лиц таможенных органов представляется актуальным.
Вопросы административно-правового статуса должностных лиц таможенных органов были рассмотрены в работах А.А. Акмалова, А.А. Аникитина, А.М. Боброва, О.В. Булаченкова, Н.И. Воробьева, Л.В. Воробьевой, С.Д. Димитрова-Симеонова, В.В. Долинской, В.М. Капицына, К.В. Каргина, А.Г. Кирокосяна, В.А. Козбаненко, А.В. Куянова, М.А. Липчанской, Д.М. Михалёва, Б.П. Носкова, Ю.А. Петрова, Ю.Н. Старилова, А. Я. Сухарева, А.С. Телегина, В. Н. Ширяева, Ц.А. Ямпольской, П.С. Яни и других. Вместе с тем, развитие отношений в сфере государственной службы и таможенной службы требует дальнейшего исследования теоретических и практических аспектов данной научной проблемы.
Целью исследования является проведение анализа положений административно-правовой науки, норм законодательства, актов правоприменения о правовом статусе должностных лиц таможенных органов, для обоснования рекомендаций по совершенствованию его регулирования.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
1. Проанализировать понятие и признаки должностного лица в административном праве.
2. Проанализировать нормы законодательства, определяющие правовой статус должностных лиц таможенных органов.
3. Выявить проблемы правового регулирования административно-правового статуса должностных лиц таможенных органов.
4. Определить и предложить возможные пути решения проблем регулирования административно-правового статуса должностных лиц таможенных органов.
Объектом исследования в настоящей работе выступают общественные отношения, складывающиеся с участием должностных лиц таможенных органов Российской Федерации.
Предметом исследования являются теоретические подходы, нормы права, правоприменительная практика о правовом статусе должностных лиц таможенных органов Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют методы научного познания: общенаучные (анализа, синтеза, диалектико-материалистический) и частно-научные методы (системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-юридический).
В настоящей работе использовались нормативно-правовые акты, учебная и научная литература, периодические издания, материалы судебной практики.
Структура работы определена целью и задачами настоящего исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, а также списка использованных источников по теме исследования.
Понятие должностного лица в административном праве
Вопрос понятия должностного лица довольно часто поднимается как в научных работах. Анализ данного понятия направлен не только на определение признаков данных лиц, но и на выяснение таких обстоятельств, как: возможность разграничения с лицами, которые осуществляют данную деятельность вне государственных органов, определение пределов их полномочий, установление их правового статуса и др.
В науке публичного права при анализе понятия должностного лица всегда выделяли в качестве его главного признака – наличие властных полномочий.В.М. Ширяев ещё в 1916 году под понятием должностного лица понимал любое лицо, осуществляющее публично властные правомочия в рамках общественных, частных и государственных интересов и в виду своего правового статуса, обладающее возможностью причинять вред, а также ставить общественные, частные и государственные интересы в опасность[1].
Ц.А. Ямпольская указывала на то, что должностными лицами являются государственные служащие, которые в виду осуществления служебной деятельности и компетенции обладают возможностью совершать юридически значимые действия, а также издавать административные акты[2].
При анализе понятия должностного лица следует рассмотреть связанное с ним понятие должности. Наиболее широкий подход к понятию должность предложил А.Я. Сухарев. Данный исследователь считает, что
должность — это единица штатного расписания как негосударственной, так и государственной организации, которая формирует объем полномочий, их содержание, денежное довольствие, а также иерархическое положение в организации[3].
Современный исследователь О.В.Булаченков под должностными лицами понимает лиц, которые постоянно или временно осуществляют функции представителя власти такие, как: административно-хозяйственные, организационно-распорядительные и экспертно-регистрационные[4]. Однако данный подход, по нашему мнению, является одним из множества подходов, когда к должностным лицам относят любых лиц, которые наделены какими-либо полномочиями от государства либо в виду нормативно-правовых актов. В этой связи, например, А.Г. Кирокосян, анализируя судебную практику, приходит к выводу, что должностным лицом может быть и преподаватель, который совершает какие-либо коррупционные преступления, хотя и не исполняет государственных полномочий[5].
Содержание административно-хозяйственных и организационно-распорядительных функций раскрывается Верховным судом в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий». В п. 4 указанного постановления под организационно-распорядительными функциями понимаются полномочия должностного лица государственных органов, лиц, руководящих трудовым коллективом или подчинёнными им работниками. Юридическое значение с юридическими последствиями согласно абз. 2 п. 4 указанного постановления может иметь выставление оценок членом государственной экзаменационной комиссии, установление инвалидности для граждан, выдачу листка временной нетрудоспособности и тд. Под административно-хозяйственными функциями в силу п.5 указанного постановления следует рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, на балансе организации.
Анализ понятия должностного лица производится исследователями не только уголовного права, но и административного права в виду необходимости в точной квалификации преступлений и правонарушений, без которых невозможно было бы привлечь лицо к ответственности[6]. Так, Ю.А. Петров в 1974 году предложил рассматривать в качестве должностных лиц всех служащих, которые осуществляют управление людьми и вещами[7].
Проанализировав статью 2.4 КоАП, Д.М. Михалёв указал, что в КоАП понятие должностного лица хотя и является сильно нагромождённым по субъективному составу и перечню деятельности понятием, однако из-за подобного исчерпывающего перечня и казуального характера урегулирования, КоАП фактически охватил все составы административных правонарушений для квалификации субъектов в качестве должностных[8].
Б.П. Носков, анализируя данную норму, пришёл к выводу, что КоАП делает акцент на понятии должностного лица только в рамках осуществления распорядительных полномочий. Заметим, что работа данного
исследователя была издана до того, как в понятие должностного лица были внесены изменения, касающиеся определения его через виды правонарушений, которое оно могло совершить[9].
К.Г. Каргин считает, что понятие должностного лица в КоАП в настоящее время избыточно, отмечая также, что данная дефиниция, несмотря на характер примечания, не является таковой в виде дополнительных положений, позволяющих лучше понять нормы права[10].
С.Д. Димитрова-Симеонова, разграничивая понятие должностного лица с иными схожими понятиями, указала, что должностное лицо является наиболее широким понятием, когда, например, понятие государственный служащий, сужает его до лица, которое осуществляет профессиональную деятельность в рамках государственно-властных полномочий[11].
Большинство правоведов, анализируя понятие должностного лица, а также определяя признаки данного понятия в основном исходят от того, в какой отрасли права происходит исследование и соответственно выделяют должностных лиц в зависимости от целей их профессиональной деятельности и сферы их действия, например, должностные лица правоохранительных органов, должностные лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, должностные лица государственной гражданской службы и иные.
Действительно, такая классификация позволяет определить правовой статус данных лиц более детально, выявить отдельные гарантии,
устанавливаемые для этих лиц, порядок поступления на службу,
порядок прохождения службы, однако фактически это также приводит и к тому, что под понятие должностного лица можно подвести любое лицо, например, в отрасли гражданского права членов совета директоров любой организации либо генерального директора также любой организации. По нашему мнению, это связано с тем, что фактически все исследователи действительно рассматривают первичную категорию должности как целого понятия должностного лица, как единицу штатного расписания, предложенную А. Я. Сухаревым и рассмотренную нами ранее.
А.А. Аникитин, анализируя действующее законодательство, сделал попытку разграничения публичных и непубличных должностных лиц. Данный правовед отметил, что публичные должностные лица обладают внешне-властными полномочиями в отношении не подчиненных им организационных субъектов, а также занимают должности в рамках их профессиональной деятельности в государственной или муниципальной организации. Непубличные должностные лица не обладают указанными полномочиями и являются руководящими работниками в негосударственных и немуниципальных организациях[12].
Однако данный подход на практике не решает такие проблемы, как: является ли лицо должностным в период нерабочего времени, должно ли лицо руководствоваться должностными инструкциями также при исполнении других обязанностей, должно ли данное лицо в этот промежуток времени подчиняться нравственным и этическим требованиям, предъявляемым к должностным лицам. На эти вопросы отвечают иные правоведы. Например, П.С. Яни считает, что должностное лицо остается должностным даже в нерабочее время[13].
Факт того, что должностное лицо даже во внерабочее время должно руководствоваться требованиям законов, а также нравственно-этическими требованиями выражается только в различных актах, в том числе нормативно-правовых, однако не следует из какого-либо понятия должностного лица.
Так, в Кодексе этики и служебного поведения должностных лиц таможенных органов Российской Федерации, утвержденном Приказом ФТС России от 14 августа 2007 года установлено, что должностные лица таможенных органов должны сохранять верность конституции и Отечеству, защитить его экономические интересы, любить родину, быть верным долгу, быть примером дисциплинированности, законопослушанияи исполнительности, проявлять профессионализм, компетентность, честность, порядочность и формировать безупречную репутацию.
Таким образом, к должностным лицам, которые находятся на государственной службе, предъявляются особые требования, установленные законодательством как при поступлении на службу, так и при её прохождении, и в ряде случаев после увольнения со службы. Так, например, в статье 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 79-ФЗ) государственный гражданский служащий в течение двух лет после увольнения, при устройстве на работу в ранее контролируемые им организации обязан получить согласие комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.
Некоторые кандидаты, поступая на службу считают, что должностные лица наделяются значительными правами нежели обязанностями, следовательно, они не пытаются посвятить себя службе, а стараются получить какую-либо выгоду от трудоустройства в государственные органы.
В данной ситуации следует обратить внимание на тот факт, что должностные лица – служащие любого вида службы получают не заработную плату, а денежное довольствие[14]. Определение понятия должностного лица носит важный характер в виду необходимости уравнять всех служащих одного уровня в предоставлении им различных льгот, устранить несправедливость в рамках того, что при исполнении фактически одинаковой служебной деятельности, денежное довольствие, льготы и суммы денежного довольствия, а в последующем суммы пенсионных отчислений для служащих могут отличаться довольно значительно, несмотря на то, что оба лица являются служащими.
Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в статье 8 устанавливает различные виды должностей. Во-первых, должности федеральной государственной гражданской службы. Во-вторых, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. В-третьих, воинские должности. В-четвертых, должности федеральной государственной службы иных видов.
Федеральный закон № 79-ФЗ в статье 9 устанавливает более подробно перечень должностей в рамках государственной гражданской службы, например, среди категорий данный закон выделяет: 1) руководителей; 2) советников (помощников); 3) специалистов; 4) обеспечивающих специалистов. Данный закон также подразделяет должности гражданской службы на различные группы: 1) высшие должности гражданской службы; 2) главные должности гражданской службы; 3) ведущие должности гражданской службы; 4) старшие должности гражданской службы; 5) младшие должности гражданской службы.
Детальное урегулирование нормами о должностях связано с тем, что в статье 2 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» система государственной службы подразделяется на государственную гражданскую службу; военную службу и государственную службу иных видов. Это приводит к тому, что каждый вид государственную службы иных видов имеет своё нормативное урегулирование. Подробное урегулирование на примере таможенного службы рассмотрим в параграфе 1.2 настоящей работы.
Понятие должностного лица может иметь узкий подход в административном праве, если проводить анализ в рамках государственных служащих. Однако, как и с понятием должностного лица, с понятием государственного служащего в науке административного права связано множество различных споров.
Например, Н.И. Воробьев, к категории государственных служащих относит лиц, непосредственно замещающих государственные должности, в частности, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы[15].
С другой стороны, Ю.Н. Старилов считает, что отсутствие законодательного термина государственной служащий не создаёт значительной проблемы для практической деятельности, кроме того, данный исследователь указывает, что в законодательстве ряда развитых стран (Германии, Великобритании, Франции) также нет данного понятия, однако в них определяются отличительные признаки государственных служащих[16].
В этой связи, по мнению А.В. Куяновой, российское законодательство о государственной службе определяет понятие государственных
служащих через категории и признаки федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих[17].
Подводя итог настоящему параграфу, отметим, что в науке административного права должностное лицо воспринимается с различных точек зрения. Понятие должностного лица различается в зависимости от таких критериев, как: 1) осуществляют ли должностные лица профессиональную деятельность в рамках государственных органов или нет; 2) в какой сфере деятельности осуществляется деятельность должностными лицами (правоохранительная, оперативно-розыскная и т.д.). Понятие должностного лица также зависит от того, в какой отрасли проводилось правовое исследование. Наиболее общую сущность должностного лица возможно отразить через анализ должности, как юридической категории, под которой понимается единица штатного расписания как негосударственной, так и государственной организации. Все существующие в административном праве и рассмотренные нами понятия должностного лица связаны с характером профессиональной деятельности должностных лиц.
По нашему мнению, для более объективного исследования следует разделять должностных лиц государственных организаций и должностных лиц негосударственных организаций, так как содержание данных понятий на практике и в теории включает совершенно различные признаки. Под понятием должностного лица государственного органа следует понимать лицо с присвоенным специальным званием или классным чином соответствующего вида службы и выслугой лет, наделенное государственно-властными полномочиями и выступающее от лица государственного органа,
занимающее определенное иерархическое положение, а также соблюдающее нравственные нормы в период рабочего и нерабочего времени.
Правовой статус должностных лиц таможенных органов
Переходя к рассмотрению правового статуса должностных лиц таможенных органов, отметим, что правовой статус в теории государства и права — это юридическая категория, которая устанавливает положение какого-либо субъекта права в обществе, а также отражает соответствующие взаимоотношения между личностью и обществом, между гражданином и государством, между индивидом и коллективом[18].
Что касается правового статуса должностных лиц таможенных органов, то данный правовой статус относится к специальному статусу определенной категории граждан[19].Это связано с тем, что должностные лица таможенных органов осуществляют свою профессиональную деятельность и проходят государственную службу в рамках государственной гражданской службы либо проходят службу на должностях сотрудников («иной»вид службы, установленный федеральными законами). Заметим, что раньше последний вид службыназывался правоохранительной службой, однако с 2016 года приобрёл статус «иных» видов службы, установленных федеральными законами[20].
Согласно статье 3 федерального закона от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (далее ‑ федеральный закон № 114-ФЗ) под должностными лицами таможенных органов понимаются граждане, замещающие должности сотрудников и которым присвоены специальные звания, а также федеральные государственные гражданские служащие таможенных органов, которым присваиваются классные чины. От данного деления будет зависеть то, какими правами, обязанностями, ответственностью, гарантиями, запретами и ограничениями, требованиями к служебному поведению наделены государственные служащие.
Основным законом, который регулирует правовой статус государственных гражданских служащих, является федеральный закон № 79-ФЗ. Статья 14 указанного закона устанавливает перечень основных прав государственных гражданских служащих, в том числе в таможенных органах. государственные гражданские служащие имеют право на:
1) надлежащие организационно-технические условия для осуществления профессиональной деятельности. Для его реализации в государственном органе должны разрабатываться, например, правила техники безопасности, правила использования персональных компьютеров и другие;
2) ознакомление с внутренними документами, касающимися организации деятельности таможенных органов, а также нормативно-правовыми актами, которые устанавливают эффективность деятельности государственных служащих и критерии оценки их деятельности;
3) отдых, в том числе в период праздничных дней, выходных и нерабочих дней, а также право на отпуск;
4) оплату труда в соответствии с положениями служебного контракта;
5) получение необходимой информации о деятельности таможенных органов, в том числе доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, сведениям и материалам личного дела;
6) защиту сведений, должностной рост и профессиональное развитие, а также членство в профсоюзах;
7) проведение служебных проверок по собственным заявлениям, защиту своих прав, государственную защиту жизни и здоровья, в том числе членов семьи, а также имущества;
8) медицинское страхование, пенсионное обеспечение.
Как мы видим, перечень прав государственных гражданских служащих довольно объемный и он достаточно структурирован в законе.
Основные обязанности государственных гражданских служащих закреплены в статье 15 федерального закона № 79-ФЗ. Среди них обязанности:
1) соблюдать конституцию и законодательство Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации;
2) исполнять обязанности согласно должностному регламенту, а также исполнять поручения руководителей;
3) соблюдать законные интересы граждан и юридических лиц, а также служебный распорядок;
4) поддерживать квалификацию на необходимом уровне;
5) не разглашать сведения, составляющие государственную тайну;
6) беречь государственное имущество;
7) сообщать сведения о членах семьи, сообщать сведения о смене гражданства, сообщать в личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов.
В случае каких-либо нарушений обязанностей, на государственных гражданских служащих распространяются все виды ответственности. Так, в соответствии с разделом XIТрудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ) государственные гражданские служащие могут нести материальную ответственность в случае причинения ущерба, в частности, повреждения имущества.
Государственные гражданские служащие таможенных органов могут нести административную ответственность за административные правонарушения, например, по ст. 5.39 КоАП за отказ в предоставлении информации, по ст. 13.11 КоАП за нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных), по ст. ст. 17.4 КоАП за непринятие мер по частному определению суда или по представлению судьи.
Государственные гражданские служащие таможенных органов могут нести уголовную ответственность, например, за совершение коррупционных преступлений, за превышение и злоупотребление полномочиями и пр.
Государственные гражданские служащие таможенных органов могут нести гражданско-правовую ответственность, например, за неправомерное причинение вреда согласно ст. 15 и ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Государственные гражданские служащие таможенных органов могут нести также дисциплинарную ответственность. Так согласно статье 57 федерального закона № 79-ФЗ, за совершение дисциплинарного проступка государственные гражданским служащим может быть сделано замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, а также произведено увольнение.
Гарантии, предоставляемые государственным гражданским служащим, косвенно корреспондируют с их правами, в частности, право на защиту сведений, должностной рост и профессиональное развитие, право на членство в профсоюзах, право на медицинское страхование.Однако в отличие от прав, гарантии более подробно раскрывают положения их прав, а также делятся на основные и дополнительные (установлены статьями 52 и 53 федерального закона № 79-ФЗ). Среди основных гарантий, не затронутых нами в рамках прав государственных гражданских служащих, отметим следующие:
1) возмещение расходов, связанных со служебными командировками;
2) возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган, а также в порядке ротации;
3) возмещения гражданскому служащему расходов на наем жилого помещения.
Перечень основных гарантий не является исчерпывающим и может быть предусмотрен также специальными федеральными законами, однако до сих пор подобных законов принято не было.[21]
К дополнительным гарантиям относится:
1) дополнительное профессиональное образование с сохранением денежного довольствия;
2) транспортное обслуживание;
3) замещение иной должности при сокращении;
4) единовременную субсидию на приобретение жилого помещения.
Статьей 18 федерального закона № 79-ФЗ также установлены требования к служебному поведению гражданского служащего, которые корреспондируют с обязанностями государственных гражданских служащих, в частности, соблюдать законодательство, однако в большинстве случае данные требования дополнены необходимостью соблюдать нормы морали. Среди них:
- добросовестно исполнять обязанностей;
- исходить из приоритета прав человека и гражданина при осуществлении деятельности;
- не оказывать предпочтение каким-либо лицам, соблюдать нейтральность;
- не совершать поступки, порочащие честь и достоинство, проявлять уважение к обычаю и традициям, не допускать конфликтные ситуации.
Дополнительно требования к служебному поведению гражданского служащего также урегулированы Указом Президента Российской Федерации от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Среди них требования, выше не указанные нами:
1) осуществлять деятельность в пределах полномочий;
2) исключать корыстные интересы;
3) уведомлять о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений;
4) воздерживаться от публичных высказываний относительно деятельности государственных органов;
5) уважительно относится к представителям средств массовой информации.
Специфика административно-правового статуса должностных лиц таможенных органов также заключается в наличии особых элементов – запретов и ограничений служащих. Ограничениями согласно ст. 16 федерального закона № 79-ФЗ на государственной гражданской службе являются:
1) признание судом гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным;
2) приговор суда по уголовному делу, наличие непогашенной судимости;
3) отказа гражданина от допуска к государственной тайне;
4) наличие заболевания;
5) родства или свойства с непосредственной подчиненностью;
6) приобретение иностранного гражданства или выхода из гражданства России;
7) предоставления подложных документов при заключении контракта;
8) непредставления сведений о доходах;
9) утраты доверия;
10) отсутствие службы в вооруженных силах Российской Федерации без уважительных причин;
11) непредставления сведения из социальных сетей в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
В соответствии со ст. 17 федерального закона № 79-ФЗ во время прохождения государственной гражданской службы служащему запрещается:
1) быть избранным в государственные органы и органы местного самоуправления;
2) быть избранным на оплачиваемую выборную должность профсоюзе;
3) заниматься предпринимательской деятельностью;
4) получать доход по ценным бумагам;
5) получать вознаграждения и подарки;
6) выезжать за пределы территории России за счёт физических и юридических лиц;
7) использовать средства материально- технического обеспечения вне осуществления служебной деятельности;
8) разглашать сведения, составляющие государственную тайну;
9) допускать публичные высказывания;
10) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации;
11) использовать должностные полномочия в интересах политических партий;
12) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора;
13) заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью;
14) гражданскому служащему, его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям запрещается открывать и иметь счета (вклады) в иностранных финансовых инструментах.
В целом, правовой статус государственных гражданских служащих урегулирован федерального закона № 79-ФЗ, подзаконными нормативными актами, а также актами внутреннего распорядка. При этом, положения прав государственных служащих корреспондирует с гарантиями государственных служащих, которые их дополняют, а положения обязанностей корреспондируют с требованиями к служебному поведению гражданского служащего, которые фактически являются нравственными требованиями к поведению государственных гражданских служащих.
Далее рассмотрим правовой статус сотрудников таможенных органов на основе аналогичного анализа, который определен федеральным законом № 114-ФЗ. Статьей 16 данного закона определены права сотрудников таможенных органов.Сотрудники таможенных органов имеют в целом схожие права с правами государственных гражданских служащих. Однако в отличие от государственных гражданских служащих, можно заметить, что дополнительное профессиональное образование является правом, а не гарантией. Кроме того, среди прав сотрудники дополнительно имеют права на
- посещение организаций для исполнения должностных обязанностей;
- участие в собраниях сотрудников таможенных органов;
- применение физической силы.
Перечень обязанностей установлен в статье 17 федерального закона № 114-ФЗ. Данный перечень на первый взгляд значительно меньше, чем в федеральном законе № 79-ФЗ. Например, отсутствует урегулирование необходимости сообщать о личной заинтересованности, сообщать о смене гражданства, представлять сведения о себе и членах своей семьи, беречь государственное имущество. Однако установлена обязанность своевременно рассматривать обращения граждан. Кроме того, федерального закона № 114-ФЗ устанавливает в п.3 ст. 17, что сотрудник считается исполняющим обязанности при его:
- участии в сборах, учениях, соревнованиях;
2) осуществлении действий по защите жизни, здоровья, чести и достоинства в связи с исполнением должностных обязанностей;
3) нахождении в положении заложника в связи с исполнением должностных обязанностей;
4) следовании к месту службы и обратно, нахождении в служебной командировке;
5) нахождении на лечении, следовании к месту лечения и обратно.
Перечень обязанностей в федеральном законе № 114-ФЗ не является исчерпывающим и дополнительно согласно п.2 указанного закона может быть расширен путём разработки и утверждения должностных инструкций, требования ккоторым установлены Приказом ФТС России от 11.08.2009 № 1458 «Об утверждении Положения о порядке разработки и утверждения должностной инструкции сотрудника таможенного органа Российской Федерации и должностного регламента государственного гражданского служащего таможенного органа Российской Федерации». Согласно п. 21 и п.22 данного Положения, при разработке должностной инструкции и при разработке подразделов прав и обязанностей составители должны руководствоваться правами и обязанностями федерального закона № 79‑ФЗ. Таким образом, фактически права и обязанности сотрудников и государственных гражданских служащих являются одинаковыми, однако федеральныйзакон № 114-ФЗ дополнительно устанавливает казуальные ситуации, когда сотрудник считается исполняющим обязанности.
Ответственность сотрудников таможенных органов регулируется аналогично ответственности государственных гражданских служащих. Исключение ‑ это положения дисциплинарной ответственности. К сотрудникам таможенных органов применяются положения Указа Президента Российской Федерации от 16.11.1998 № 1396 «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации». Данный устав устанавливает порядок и виды дисциплинарных взысканий и поощрений, а также порядок их обжалования. Что касается дисциплинарной ответственности, то согласно п.3 данного Устава, а также ст. 29 федерального закона № 114-ФЗ, к сотрудникам таможенных органов могут быть применены следующие меры дисциплинарной ответственности: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации; увольнение из таможенных органов.
Гарантии сотрудникам таможенных органов в отличие от установленных федеральным законом № 79-ФЗ не имеют единой структуры. Так в федеральном законе № 114-ФЗ нормы-гарантии расположены в разделе прохождения государственной службе в статьях 20, 22.1, а также в разделе условий прохождения государственной службы в статьях 42, 44.1, 46.
При этом, косвенно все виды гарантий установлены в главе 5 «Условия службы в таможенных органах» федерального закона № 114-ФЗ. Например, путём сравнительно-правового метода и соотнесения норм указанного закона с федеральным законом № 79-ФЗ, можно заметить, что статьей 34 федерального закона № 114-ФЗ, сотрудникам гарантируется определённая продолжительность служебного времени; статьями 35-40 сотрудникам гарантируются различные виды отпусков (начиная от ежегодного и
заканчивая дополнительными); статья 43 гарантирует выплату компенсаций в случаях гибели сотрудника таможенного органа и т.д.
Еще одной гарантией защиты интересов сотрудников таможенных органов является сохранение денежного довольствия. Федеральным законом от 30.12.2012 № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что в случае временного отстранения сотрудника от должности ему выплачивается денежное довольствие, исчисляемое исходя из размера должностного оклада, оклада по специальному званию, ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за стаж службы (выслугу лет)[22].
Сравнивая данные гарантии с федеральным законом № 79-ФЗ, отметим, что фактически у сотрудников их больше, гарантии для сотрудников регламентированы более детально в законе. Однако в отличие от федерального закона № 79-ФЗ в федеральном законе № 114-ФЗ гарантии не структурированы и являются условиями прохождения службы.
Федеральный закон № 114-ФЗ в отличие от федерального закона № 79-ФЗ не устанавливает и не регулирует требования к служебному поведению сотрудников таможенных органов.
Анализируя перечень запретов и ограничений для сотрудников таможенных органов (ст. 7.1 Федерального закона № 114-ФЗ), можно сделать вывод о том, что он в целом аналогичен перечню запретов и ограничений для государственных гражданских служащих таможенных органов. При этом, исключениями из данного перечня могут являться действия
сотрудников таможенных органов, направленные на исполнение и
обеспечение оперативно-розыскной деятельности.
Таким образом, положения прав должностных лиц таможенных органов корреспондируют с положениями о гарантиях осуществления их деятельности. Сотрудники имеют дополнительные права, например, на участие в собраниях сотрудников таможенных органов, на применение физической силы, посещение организаций для исполнения должностных обязанностей. Перечень обязанностей, на первый взгляд, у сотрудников меньше, чем у государственных гражданских служащих. Например, отсутствует урегулирование необходимости сообщать о личной заинтересованности, сообщать о смене гражданства, представлять сведения о себе и членах своей семьи, беречь государственное имущество. Однако при разработке должностных инструкций сотрудников должны использоваться нормы из подразделов прав и обязанностей, которые установлены в федеральном законе № 114-ФЗ. Федеральный закон № 114-ФЗ также устанавливает ситуации, при которых сотрудник считается исполняющим обязанности. Например, при участии в сборах, учениях, соревнованиях; нахождении в положении заложника в связи с исполнением должностных обязанностей и т.д. Можно сделать вывод, что перечень прав и обязанностей у сотрудников больше, однако, данные обязанности носят скорее характер вне служебной деятельности, например, участие в соревнованиях.
Перечень гарантий в федеральном законе № 79-ФЗ имеет структурированный характер, которые делятся на основные и дополнительные, однако, с другой стороны, в результате анализа законодательства мы приходим к выводу, что фактически у сотрудников таможенных органов гарантий больше.При этом перечень основных гарантий для государственных гражданских служащих не является исчерпывающим и может быть предусмотрен также специальными федеральными законами, которые до сих пор приняты не были.
Ответственность сотрудников таможенных органов регулируется аналогично ответственности государственных гражданских служащих (кроме положений, касающихся дисциплинарной ответственности). Так, например, видов дисциплинарной ответственности для сотрудников предусмотрено больше.
Что касается требований к служебному поведению, то данные требования устанавливаются только федеральным законом № 79-ФЗ, однако фактически являются только необходимостью для государственных гражданских служащих соблюдать нормы морали.
Статус государственных служащих и сотрудников таможенных органов также отличается от статуса работников по трудовому договору наличием специальных запретов и ограничений. При этом единственным исключением из перечня запретов и ограничений для сотрудников таможенных органов в отличие от государственных гражданских служащих может являться исполнение оперативно-розыскной деятельности.
Проблемы правового статуса должностных лиц таможенных органов
Проблема соотношения правовых статусов сотрудников таможенных органов и государственных гражданских служащих
Разделение государственной службы в таможенных органахна государственную гражданскую службуи службу на должностях сотрудников произошло в отсутствие каких-либо научно обоснованных выработанных критериев данного деления.Статус сотрудников таможенных органов сохранили должностные лица правоохранительного направления деятельности (подразделения, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью, дознанием, административными расследованиями, подразделения силового обеспечения и другие), а также руководящий состав таможенных органов. Из этого следует, что разделение должностей таможенной службы произошло не по их функционально-целевому предназначению, что, несомненно, нарушило принцип деления должностей государственной службы.
По мнению Л.В. Дзюбровской в настоящее время нецелесообразно и нелогично сохранять статус сотрудников за руководящим составом таможенных органов независимо от направления деятельности. Так, осуществляя единые задачи и функции, начальник отдела таможенных платежей являлся сотрудником, а его подчиненные — федеральными государственными гражданскими служащими. Или, например, начальник отдела таможенной статистики крупной таможни — сотрудник, а начальник отделения таможенной статистики в таможне меньшей численностью — федеральный государственный гражданский служащий, т.е. статус сотрудника зависит исключительно от численности структурного подразделения[23].
Однако на практике и в одинаковых структурных подразделениях таможенных органов, с одинаковой численностью один служащий может иметь статус государственного гражданского служащего, а другой статус сотрудника.
Диссонанс правового регулирования прохождения службы должностными лицами таможенных органов порождает ряд правовых проблем, усложняя комплектование таможенных органов кадрами. Отсутствующая до настоящего времени ясная взаимосвязь между видами службы в таможенных органах (например, порядок перехода из одного вида службы в другой), усложняет прохождение службы в таможенных органах, что отрицательно сказывается на эффективности ее осуществления.
Прохождение службы в таможенных органах на должностях гражданской службы происходит без учета правоохранительной специфики таможенной службы, что приводит к необоснованным различиям в порядке прохождения службы и административно- правовом статусе[24]. Так, в настоящее время непонятно, какие существуют критерии отнесения службы к иным видам государственной службы, а также непонятно сколько иных видов службы существует[25].
Несмотря на отсутствие критериев разграничения видов таможенной службы, сотрудникам таможенных органов, исходя из положений Федерального закона от 30.06.2002 № 78-ФЗ «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)»,денежное довольствие установлено значительно больше, чем государственным гражданским служащим. Материальное обеспечение сотрудников может быть на 50% выше соответствующего обеспечения государственных гражданских служащих.
Сотрудникам таможенных органов присваиваются специальные звания, а государственным гражданским служащим классные чины, которые, исходя из Указа Президента РФ от 01.02.2005 № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим», на порядок ниже. Звания и классные чины отражают опыт гражданина на службе, его навыки, профессионализм, а их повышение является методом поощрения и стимуляции дальнейшей службы. Они косвенно направлены на устранение текучести кадров[26].Однако в таможенных органах, например, классный чин советника государственной гражданской службы Российской Федерации 1 класса соответствует званию капитана таможенной службы. На руководящей должности капитан таможенной службы может дослужиться до полковника таможенной службы, а государственный гражданский служащий на руководящей должности не сможет получить классный чин даже государственного советника Российской Федерации 3 класса, который будет соответствовать специальному званию майора таможенной службы. Кроме того, руководитель, проходящий государственной гражданскую службу в таможенных органах, имеющий 10, 20, 30 летний стаж службы будет всё время службы иметь классный чин советника государственной гражданской службы Российской Федерации 1 класса, а рядовой сотрудник таможенных органов, не являющийся руководителем, после присвоения звания лейтенанта таможенной исходя из п.п. 3 ст. 13 Федерального закона № 114-ФЗ и, прослужив 4 года, получит звание капитана исходя из ст. 14 Федерального закона № 114-ФЗ. Неравенство распределения классных чинов также выражается в том, что руководитель, проходящий государственной гражданскую службу в таможенных органах, будет иметь классный чин советника государственной гражданской службы Российской Федерации 1 класса, как и подчинённые такого руководителя, хотя перечень обязанностей руководителя значительно больше.
При этом, периоды замещения должностей сотрудников таможенных органов Российской Федерации, определяемые в соответствии с Федеральным законом № 114-ФЗ, подлежат зачету в стаж государственной гражданской службы на основании п. 11 Перечня, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19.11.2007 № 1532 «Об исчислении стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации». Обратный порядок исчисления выслуги лет, то есть для государственных гражданских служащих, которые приобрели статус сотрудника таможенного органа установлен абз. 2 п.п. “а” п.2 Постановления Правительства РФ от 02.02.1998 № 103 «О порядке исчисления выслуги лет для назначения и выплаты пенсий и пособий лицам, проходившим службу (работавшим) в таможенных органах Российской Федерации, и их семьям». В виду наличия указанных порядков исчисления выслуги лет, многие государственные гражданские служащие для получения льготной пенсии, предназначенной для сотрудников таможенных органов, переходят на любую должность сотрудника, выслуга лет пересчитывается. Для того, чтобы получить пенсионные льготы, предоставляемые сотрудникам, государственному гражданскому служащему будет достаточно перейти на службу в таможенных органах. Так, стаж будет пересчитан, служащему не придётся ждать пенсионного возраста по правилам Федерального закона от 28.12.2013 N 400-ФЗ «О страховых пенсиях», пенсионное обеспечение будет значительно выше (примерно в 2,5 раза больше, чем у бывшего государственного гражданского служащего).
Неравенство распределения классных чинов, несоразмерная оплата труда и несоразмерная выплата пенсий, невозможность объективно разграничить службу на должностях сотрудников и государственную гражданскую службу, по нашему мнению, приводит:
Во-первых, к текучести кадров;
Во-вторых, к отсутствию интереса у молодых граждан к службе в таможенных органах на должностях государственной гражданской службы;
В-третьих, к необоснованным льготам для сотрудников, которые выполняют фактически одинаковые обязанности вместе с государственными гражданскими служащими;
В-четвертых, к рискам совершения коррупционных преступлений и правонарушений.
В целом законодательство о таможенной службе и о государственной гражданской службе развивается без конкретной концепции развития[27].
По нашему мнению, решение данной проблемы может быть достигнуто путем признания ФТС России в качестве федерального правоохранительного органа с видом службы, относящемся к «иному виду, устанавливаемому специальным федеральным законом», т.е. федеральным законом № 114-ФЗ (на примере полиции, когда все должностные лица являются сотрудниками и только делопроизводители являются государственными гражданскими служащими).
Проблема обеспечения соблюдения прав государственных служащих
В соответствии со статьей 14 Федерального закона № 79-ФЗ служащие имеет право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей, ознакомление с должностным регламентом. Вместе с тем на практике данное право не реализуется в полном объеме. Согласно положениям Методики нематериальной мотивации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденной Минтрудом РФ (далее – методика) надлежащие организационно-технические условия оказывают влияние на работоспособность гражданского служащего и, как следствие, являются одним из факторов повышения эффективности и результативности его профессиональной деятельности. Определяющим условием должно являться служебное место гражданского служащего, которое не должно вызывать дискомфорт. При этом, среди положений методики также указывается необходимость:
1) руководителю структурного подразделения организовать рабочее взаимодействие с административно-хозяйственным подразделением государственного органа по вопросам поддержания в рабочем состоянии оборудования, мебели, предоставления необходимых канцелярских принадлежностей, соблюдения нормативов условий трудовой деятельности (освещенности, вентилирования, отопления), организации мест для приема пищи и отдыха во время предоставляемых перерывов в работе;
2) кадровой службе государственного органа осуществлять подготовку предложений руководителю государственного органа по улучшению обслуживания служебных мест, их планировки и оснащения, созданию благоприятных условий труда;
3) кадровой службе государственного органа осуществлять обеспечение питания, которое является необходимой жизненной потребностью и имеет первостепенное значение для сохранения здоровья и, как следствие, повышения работоспособности и интенсивности деятельности гражданских служащих. При этом, столовая, оборудованные места для приема пищи должны быть востребованы среди гражданских служащих. Качественное питание, отвечающее потребностям гражданских служащих, является составляющей престижа государственного органа как работодателя, проявляющего заботу о гражданских служащих. Анализ посещаемости гражданскими служащими столовой, их удовлетворенности предоставляемыми услугами также должны учитываться при подготовке руководителю государственного органа предложений по созданию благоприятных условий труда;
4) обсуждение кадровой службой государственного органа и профсоюзной организацией с коллективом замечаний и предложений по оформлению интерьера государственного органа в целом в соответствии с требованиями гигиены, санитарии, эстетики.
Однако подобных подзаконных нормативно-правовых актов в деятельности таможенных органов не установлено, за исключением требований по соблюдению различных видов техники безопасности. По этой причине, в настоящее время, невозможно установить нормативы организационно-технических условий, например, сколько человек должно работать в определенном помещении, в каком количестве должностные лица должны быть обеспечены канцелярскими принадлежностями, какие виды организационно-технических условий должны быть обеспечены.
Апелляционным определением Омского областного суда от 10.12.2014 № 33-8113/2014[28] было установлено, что после длительного отпуска в связи с временной нетрудоспособностью, работодатель не оповестил истца о вступлении в силу с приказов о работе с электронными документами, в связи с чем средства идентификации и аутентификации он получил значительно позже необходимого, как и доступ к защищаемому ресурсу. Следовательно, по мнению истца, работодателем не были созданы надлежащие организационно-технические условия для работы с АС «УКИД-2». Однако суд посчитал, что истец имел возможность оформить заявку на доступ к АС «УКИД-2» с тем, чтобы в первом квартале 2014 г. по выходу из ежегодного отпуска, обеспечить применение в своей
деятельности АС «УКИД-2».
Согласно Решению Биробиджанского районного суда Еврейской автономной области от 01.03.2017 по делу № 2-737/2017[29] была проведена служебная проверка по факту обнаружения на рабочем месте истца на служебном USB-флэш-накопителе файлов в электронной форме, где содержатся слова «Для служебного пользования», аббревиатура «ДСП», а также электронные копии документов, содержащие персональные данные должностных лиц таможни и их родственников.Как пояснил истец, у него имелась служебная необходимость в подготовке значительного количества различных аналитических материалов по указанному направлению, в том числе проектов целевых методик выявления рисков и предложений об актуализации профилей рисков. Для полноценной подготовки данных документов, ему необходимо было непосредственно использовать в аналитической работе ряд штатных программных средств, таких как: КПС «АСТО-Анализ», АС «Мониторинг-Анализ», КПС «Ведение базы данных профилей рисков», «Альфа-Контроль» и другие. Данные штатные программные средства в полном объёме были установлены на рабочем месте в Таможенных процедурах и таможенного контроля таможни в кабинете № Х, что обеспечивало качественную аналитическую работу по направлению СУР, в том числе подготовку рабочих материалов, необходимых для формирования проектов целевых методик выявления рисков и предложений об актуализации профилей рисков. В связи с отсутствием вышеуказанных программных средств на специализированном компьютере, установленном в отделе документационного обеспечения (кабинет № У), отдельные аналитические рабочие материалы, необходимые для формирования проектов целевых методик выявления рисков и предложений об актуализации профилей рисков, истцом подготавливались на рабочем месте в отделе таможенных процедур и таможенного контроля таможни в кабинете № X и были доступны только ему, без возможности к ним доступа иных лиц (рабочее место оборудовано всеми необходимыми защитными техническими и программными средствами для предотвращения несанкционированного доступа). Однако суд посчитал, что истец, являясь государственным гражданским служащим и должностным лицом, уполномоченным к разработке, хранению и обеспечению сохранности документов, содержащих служебную информацию ограниченного пользования, нарушил Инструкции о порядке учета, обращения и хранения документов, дел и изданий, содержащих служебную информацию ограниченного распространения, в таможенных органах, утвержденную приказом ФТС России № 870 от 17.07.2007 за что и был правомерно уволен.
В одном из Решений Ванинскиого районного суда Хабаровского края от 16.01.2012 № 2-1177/2012[30] истец одним из доводов нарушения его права на организационно-технические условия указал, что у других заместителей начальников отдела рабочее место было обеспечено ноутбуками и интернет связью в отличие от истца. Однако и в данном случае суд не признал данное обстоятельство нарушением прав на организационно-технические условия государственного гражданского служащего.
Также систематически в судебной практике затрагивается проблема обеспечения права на ознакомление должностных лиц с должностными регламентами (инструкциями) и иными документами, определяющими права и обязанности по занимаемой должности.
Решением Фрунзенского районного суда г. Владивостока от 22.01.2018 по делу № 2-1063/18[31] было установлено, что истец обратился в суд с иском к Владивостокской таможне о защите служебных прав, указав в обоснование требований, что проходила государственную гражданскую службу в должности главного государственного таможенного инспектора в центре электронного декларирования. Истец посчитал, что приказ Владивостокской таможни от 30.11.2017 № 1141-К являлся незаконным и оснований для увольнения не имелось, поскольку в данном случае сокращения должностей гражданской службы на Владивостокском таможенном посту -центре электронного декларирования не произошло, а имело место лишь изменение структуры. Истец обратился к начальнику Владивостокской таможни с заявлением о предоставлении полного списка вакантных должностей, имеющихся во Владивостокской таможне. Тем не менее, все имеющиеся во Владивостокской таможне вакантные должности, несмотря на их наличие, ему предложены не были, вместо этого был издан приказ об увольнении.Так, истцу было предложено 5 вакантных должностей. Между тем, вновь вводимые должности в связи с проводимыми организационно-штатными мероприятиями истце не предложены. Суд удовлетворил требования истца, на том основании, что, сравнив должностной регламент должности, ранее занимаемой истицей, и главного государственного таможенного инспектора отдела таможенного оформления и таможенного контроля Владивостокского таможенного поста -центра электронного декларирования, пришёл к выводу, что требования к уровню квалификации, профессиональному образованию и стажу гражданской службы или работы (службы) по специальности, направлению подготовки по новой должности в полной мере соответствуют ранее занимаемой истцом должности. При таких обстоятельствах, суд посчитал, что ответчик, не предложив данные вакантные должности, нарушил права истца при его увольнении.
Аналогичная судебная практика была сформирована Постановлением Президиума Хабаровского краевого суда от 12.09.2016 № 44Г-114/2016[32]. Так, в кассационной жалобе истец просил отменить состоявшиеся по делу судебные постановления, ссылаясь на существенные нарушения судами, разрешившими дело, норм материального права. Заявитель указал, что судами была дана неправильная юридическая оценка обстоятельствам его увольнения со службы, связанным с ликвидацией Ванинской таможни, где он проходил службу, в связи с чем его увольнение произведено по незаконному основанию. Кроме того, в нарушение п.п. 4 п. 2 ст. 48 ФЗ «О службе в таможенных органах РФ» он не был предупрежден письменно за два месяца об увольнении в связи с истечением срока контракта. В нарушение п. 5 ст. 48 ФЗ «О службе в таможенных органах РФ» в период его нахождения в распоряжении и увольнения ему не были предложены вакантные должности. Разрешая дело, суд отметил факт уведомления истца о том, что ему были предложены вакантные должности. Однако в отличие от вышеприведенного примера Фрунзенского районного суда г. Владивостока, Хабаровским краевым судом не было осуществлено сравнение должностных регламентов, как и нижестоящими судами. На этом основании, судом было частично отказано в удовлетворении исковых требований.
Таким образом, возникает проблема ненадлежащего обеспечения права сотрудников и государственных гражданских служащих таможенных органов с документами, определяющими их права и обязанности по
занимаемой должности в таможенном органе. Данная проблема, прежде всего, вызвана нарушениями со стороны руководителей таможенных органов (непредоставление служащему документа для ознакомления).
Не менее важным и актуальным вопросом является проблема реализации сотрудниками таможенных органов права на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени.
Статья 34 федерального закона № 114-ФЗ устанавливает, что продолжительность еженедельного служебного времени сотрудников таможенных органов не должна превышать продолжительности еженедельного рабочего времени, установленной законодательством Российской Федерации о труде. Согласно ст. 91 ТК РФ рабочее время — время, в течение которого работник в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка и условиями трудового договора должен исполнять трудовые обязанности. Исходя из абз. 2 ст. 91 ТК РФ нормальная продолжительность рабочего времени не может превышать 40 часов в неделю. При этом, согласно ст. 97 ТК РФ работодатель имеет право в порядке, установленном настоящим Кодексом, привлекать работника к работе за пределами продолжительности рабочего времени, установленной для данного работника.
В настоящее время сотрудники таможенных органов очень часто не успевают в период служебного времени закончить выполнениепоручений руководства и повседневные рабочие мероприятия. За невыполнение поручений руководства в установленный срок, рабочих мероприятий, должностные лица таможенных органов будут привлечены к дисциплинарной ответственности. Для того, чтобы избежать дисциплинарной ответственности, служащие таможенных органов вынуждены работать свыше нормальной продолжительности рабочего времени.
Для сотрудников таможенных органов не допускается денежная компенсация времени, отработанного сверхурочно. Например, согласно п.10 Приказа ФТС РФ от 18.09.2006 № 892 «Об утверждении Типовых правил внутреннего распорядка таможенных органов Российской Федерации» сотрудникам в случае переработки предоставляются лишь дополнительные дни отдыха в течение месяца. Кроме того, указанная компенсация в виде дополнительных дней отдыха предусматривается без учёта всего времени переработки, а лишь в рамках предельного количества часов (4 часов в течение двух дней подряд и 120 часов в год). Вместе с тем, на практике имеют место случаи выхода за указанные пределы. Особенно это актуально для оперативных служащих таможенных органов, к которым предъявляются повышенные требования. Так, Апелляционным определением Ставропольского краевого суда от 19.01.2017 по делу № 33-283/2017[33] было установлено, что ни Федеральным законом № 114-ФЗ, ни Типовыми правилами не предусмотрена выплата служащему компенсаций за работу за пределами нормальной продолжительности служебного времени, за работу в ночное время, за работу в праздничные дни по инициативе работника.
Для решения всех выявленных проблем, предлагаем рассмотреть возможность дополнительного нормативно-правового регулирования на уровне приказов ФТС России. Так, проблема обеспечения права должностных лиц таможенных органов на надлежащие организационно-технические условия, а также проблема обеспечения их права на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности по занимаемой должности, могут быть решены путем издания приказа ФТС России «О реализации прав сотрудников и государственных гражданских служащих на ознакомление с документами и на надлежащие организационно-технические условия», который дополнит федеральное законодательство. В этом приказе следует установить нормы и требования.
1. Нормы обеспечения служащих таможенных органов соответствующими помещениями, материалами и оборудованием. Например, в него может быть включено следующее положение: «Площади помещений должны соответствовать СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03, СП 2.2.1.1312-03 и СП 44.13330.2011 из расчёта минимальной площади 4,5 м2 на одно рабочее место пользователя».
2. Требование о том, что документы, устанавливающие права и обязанности служащего по занимаемой должности в таможенном органе, должны быть размещены (в случае внесения в них изменений — обновлены) на внутренних информационных ресурсах таможенных органов для ознакомления служащих. Сотрудники и государственные гражданские служащие во исполнение обязанности, установленной п.6 ст. 17 федерального закона № 114-ФЗ и п. 6 ст. 15 федерального закона № 79-ФЗ должны поддерживать уровень квалификации, необходимый для исполнения должностных обязанностей путём постоянного ознакомления с указанными документами на информационных ресурсах.
Для решения проблемы реализации права сотрудников таможенных органов на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, следует дополнить Типовые правила внутреннего распорядка таможенных органов Российской Федерации, утвержденные Приказом ФТС России от 18.09.2006 № 892, следующими пунктами:
11.1 Сотрудник таможенного органа вправе предоставить на имя начальника таможенного органа заявление о выработке предельно допустимой нормы сверхурочно отработанного времени. Данное заявление не может являться основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудника таможенного органа.
11.2 Сведения об учёте служебного времени анализируются начальником таможенного органа и направляются в ФТС России за один месяц до истечения календарного года для принятия решения о необходимости введения в штатное расписание таможенного органа дополнительных должностей сотрудников таможенных органов.
Заключение
В ходе исследования проанализированы положения административно-правовой науки, нормы законодательства, акты правоприменения, касающиеся регулирования правового статуса должностных лиц таможенных органов. В результате были получены следующие выводы и результаты.
1. В науке административного права должностное лицо воспринимается с различных точек зрения. Понятие должностного лица различается в зависимости от таких критериев, как: 1) осуществляют ли должностные лица профессиональную деятельность в рамках государственных органов или нет; 2) в какой сфере деятельности осуществляется деятельность должностными лицами (контрольно-надзорная, правоохранительная, оперативно-розыскная и т.д.). Под понятием должностного лица государственного органа следует понимать лицо с присвоенным специальным званием или классным чином соответствующего вида службы и выслугой лет, наделенное государственно-властными полномочиями и выступающее от лица государственного органа, занимающее определенное иерархическое положение, а также соблюдающее нравственные нормы в период рабочего и нерабочего времени.
2. Правовой статус сотрудников таможенных органов в целом аналогичен правовому статусу государственных гражданских служащих. Вместе с тем имеются различия. Так, например, сотрудники имеют дополнительные права на применение физической силы. Видов дисциплинарных взысканий для сотрудников предусмотрено больше.
3. В регулировании правового статуса должностных лиц таможенных органов выявлены следующие проблемы и внесены предложения по их решению.
а) Проблема соотношения правовых статусов сотрудников таможенных органов и государственных гражданских служащих. Предложено в нормативном порядке закрепить за ФТС России статус федерального правоохранительного органа с видом службы, относящемся к «иному виду, устанавливаемому специальным федеральным законом», т.е. федеральным законом № 114-ФЗ (на примере полиции, когда все должностные лица являются сотрудниками и только делопроизводители являются государственными гражданскими служащими).
б) Проблема обеспечения права государственных гражданских служащих и сотрудников таможенных органов служащих на надлежащие организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей. Предложено рассмотреть вопрос об издании приказа ФТС России «О реализации прав сотрудников и государственных гражданских служащих на ознакомление с документами и на надлежащие организационно-технические условия». В этом приказе следует установить нормы обеспечения служащих таможенных органов соответствующими помещениями, материалами и оборудованием. Например, в него может быть включено следующее положение: «Площади помещений должны соответствовать СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03, СП 2.2.1.1312-03 и СП 44.13330.2011 из расчёта минимальной площади 4,5 м2 на одно рабочее место пользователя».
в) Проблема обеспечения права государственных гражданских служащих и сотрудников таможенных органов на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности по занимаемой должности. Для решения данной проблемы предложено в указанном выше приказе ФТС России «О реализации прав сотрудников и государственных гражданских служащих на ознакомление с документами и на надлежащие организационно-технические условия» определить требование о том, что документы, устанавливающие права и обязанности служащего по занимаемой должности в таможенном органе, должны быть размещены (в случае внесения в них изменений — обновлены) на внутренних информационных ресурсах таможенных органов для ознакомления служащих. Сотрудники и государственные гражданские служащие во исполнение обязанности, установленной п.6 ст. 17 федерального закона № 114-ФЗ и п. 6 ст. 15 федерального закона № 79-ФЗ должны поддерживать уровень квалификации, необходимый для исполнения должностных обязанностей путём постоянного ознакомления с указанными документами на информационных ресурсах.
г) Проблема реализации права сотрудников таможенных органов на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени. Для её решения предложено дополнить Типовые правила внутреннего распорядка таможенных органов Российской Федерации, утвержденные Приказом ФТС России от 18.09.2006 № 892, следующими пунктами:
11.1. Сотрудник таможенного органа вправе предоставить на имя начальника таможенного органа заявление о выработке предельно допустимой нормы сверхурочно отработанного времени. Данное заявление не может являться основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудника таможенного органа.
11.2. Сведения об учёте служебного времени анализируются начальником таможенного органа и направляются в ФТС России за один месяц до истечения календарного года для принятия решения о необходимости введения в штатное расписание таможенного органа дополнительных должностей сотрудников таможенных органов.
[1] Ширяев В. Н. Взяточничество и лиходательство в связи с общим учением о должностных преступлениях. Ярославль, 1916. С. 565
[2] Ямпольская Ц.А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского административного права. М.; Л., 1949. С. 141.
[3] Сухарев А. Я. Большой юридический словарь. М.: Инфра-М. 2003. С. 45.
[4]Булаченков О.В.К вопросу о понятии должностного лица // Стратегическое управление: теория, практика, проблемы: материалы XIV региональной научно-практической конференции РАНХГИС г. Владимир. 2017. C. 53.
[5]Кирокосян А.Г. К вопросу о понятии должностного лица // Апробация. Махачкала. 2016.№ 12. С. 65.
[6]Михалёв Д.М. К вопросу о понятии должностного лица в военном праве // Военное право. Издательство: Региональное общественное движение «За права военнослужащих». 2016. № 4 (40). 2016. С. 59.
[7] Петров Ю.А. К понятию должностного лица // Правоведение. 1974. № 6.С. 35.
[8]Михалёв Д.М. К вопросу о понятии должностного лица в военном праве // Военное право. Издательство: Региональное общественное движение «За права военнослужащих». М. № 4 (40). 2016. С. 60.
[9]Носков Б.П. К понятию административно-правового статуса должностного лица // Известия орловского государственного технического университета. серия: социально-экономические и гуманитарные науки. 2008. № 3 (205). С. 20.
[10]Каргин К.В. Избыточность и дефектность примечаний в статьях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Журнал российского права. 2019. № 2. С. 108.
[11]Димитрова-Симеонова С.Д. Разграничение понятий «должностное лицо» и «государственный служащий» // Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции. Издательство: Государственное учреждение «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь. Минск. № 3. 2010. С. 10.
[12]Аникитин А.А. К вопросу о понятии должностного лица как специального субъекта правоотношений // Вестник ВятГУ. 2006. №15. С. 139.
[13]Яни П.С. Совершение должностных преступлений во вне рабочее время //Российская юстиция.2009. № 6.С. 25.
[14]Липчанская М.А. Формы участия граждан в управлении делами государства в сфере исполнительной власти // Административное и муниципальное право. 2011. № 2. С. 23.
[15] Воробьев Н.И., Воробьева Л.В., Голушков Д.И., Кравцова Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (постатейный) // Консультант ПЛЮС [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения: 25.04.2019).
[16] Курс общего административного права: В 3 т. Т. 2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция / М.: НОРМА, 2002. С. 30.
[17]Куянова А.В. Правовые признаки государственного гражданского служащего Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 970.
[18]Акмалова А.А., Капицын В.М. Понятие правового статуса субъекта // Теория государства и права: вопросы и ответы: Учеб. пособ. М.: Юриспруденция, 2006. С. 164.
[19] Долинская В.В. Правовой статус и правосубъектность // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 2. С. 11.
[20] Бобров А.М., Телегин А.С. Государственная служба иных видов: понятие и ее особенности // Административное право и процесс. 2018. № 9. С. 56.
[21] Воробьев Н.И., Галкин В.А., Мокеев М.М., Осипова И.Н., Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) // Консультант ПЛЮС [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения: 25.04.2019).
[22] Васина А.Н., Дмитрикова Е.А., Дригола Э.В. Комментарий к законодательству о службе в таможенных органах Российской Федерации / А.Н. Васина, Е.А. Дмитрикова, Э.В. Дригола и др.; под общ. ред. А.В. Зубача. М.: Деловой двор, 2014. С. 56.
[23] Дзюбровская Л.В. Совершенствование административно-правового статуса государственных служащих таможенных органов в России // Административное право и процесс. 2013. № 1. С. 73.
[24] Дзюбровская Л.В. Совершенствование административно-правового статуса государственных служащих таможенных органов в России // Административное право и процесс. 2013. № 1. С. 74.
[25] Чаннов С.Е. Государственная правоохранительная служба: быть или не быть? // Журнал российского права. 2016. № 11. С. 66.
[26] Туганов Ю.Н., Журавлев С.И. Очередное воинское звание: особенности присвоения в контексте дисциплинарной ответственности военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2017. № 12. С. 10.
[27] Бобров А.М., Телегин А.С. Государственная служба иных видов: понятие и ее особенности // Административное право и процесс. 2018. № 9. С. 57.
[28]О признании незаконными пунктов приказов о результатах служебной проверки и невыплате денежного поощрения, взыскании компенсации морального вреда. // Консультант ПЛЮС [Электронный ресурс] : [Апелляционное определение Омского областного суда от 10.12.2014 г № 33-8113/2014 ]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons (дата обращения: 21.04.2019).
[29]О признании приказа незаконным, признании недействительной записи в трудовой книжке, восстановлении на службе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула // Консультант ПЛЮС [Электронный ресурс] : [Решение Биробиджанского районного суда Еврейской автономной области от 01.03.2017 г. по делу № 2-737/2017]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons (дата обращения: 23.04.2019).
[30]О нарушении прав на организационно-технические условия, восстановлении на службе, взыскании денежного довольствия за время вынужденного прогула //Консультант ПЛЮС [Электронный ресурс] : [Решение Ванинскиого районного суда Хабаровского края от 16.01.2012 г № 2-1177/2012 ]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons (дата обращения: 25.04.2019).
[31]О признании приказа незаконным, признании недействительной записи в трудовой книжке, восстановлении на службе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула // Консультант ПЛЮС [Электронный ресурс] : [Решение Фрунзенского районного суда г. Владивостока от 22.01.2018 по делу № 2-1063/18]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons (дата обращения: 27.04.2019).
[32]О признании незаконными пунктов приказов о результатах служебной проверки, восстановлении на службе, взыскании денежного довольствия за время вынужденного прогула, обязании зачесть в выслугу лет период прохождения срочной службы название сайта [Электронный ресурс] : [Постановление Президиума Хабаровского краевого суда от 12.09.2016 № 44Г-114/2016 ]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons (дата обращения: 29.04.2019).
[33]Об оспаривании правил внутреннего распорядка, взыскании денежной компенсации за работу за пределами нормальной продолжительности служебного времени, компенсации морального вреда // Консультант ПЛЮС [Электронный ресурс] : [Апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 19.01.2017 по делу № 33-283/2017]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons (дата обращения: 02.05.2019).